编者按：为贯彻落实党中央、国务院文件精神，完善《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国保险法》关于农业保险的有关政策，中国渔船船东互保协会在对政策性渔业保险制度进行长期深入研究的基础上，提出了政策性渔业保险制度的研究报告。该报告从渔业行业试行政策性渔业保险制度的必要性、紧迫性和可行性等几个方面进行了详实的论述。为深入开展对政策性渔业保险制度的研究讨论，现将报告摘要刊登。

　　2003年10月党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“探索建立政策性农业保险制度。” 今年中共中央1号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》也明确指出：“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。目前开展政策性农业保险工作，改革农村金融体制，渔业行业的条件比较成熟。

　　一、渔业行业试行政策性渔业保险制度的必要性和紧迫性。

　　（一）渔业行业因自然灾害和意外事故造成的死亡率高、经济损失巨大。我国是世界第一渔业大国，渔业产值占大农业产值的11%，水产品产量占全球产量的三分之一。而与种养业相比，风险高、灾害重、死亡率高、损失巨大的特点也十分显著。据统计，近五年我国渔业行业每年因自然灾害和意外事故造成的直接经济损失高达50亿元，自然灾害以台风所造成的损失最为巨大，如2001年台风“飞燕”使福建省渔业遭受严重损失，渔业直接经济损失达22亿元人民币，渔船沉没、损坏6430艘，网箱被毁坏20.38万个，虾塘被冲毁34200亩，吊养的牡蛎被冲毁55000亩。2003年台风“杜鹃”给广东省造成重创，因灾死亡人数为40人，直接经济总损失22.87亿元。2004年8月12日14号台风“云娜”正面袭击浙江省台州市，共有2563艘渔船受损，其中284艘渔船沉没，2000余艘渔船搁浅（185马力以上钢质渔船300艘左右）；死亡、失踪渔民13人，渔船直接经济损失达1亿元。

　　据中国渔船船东互保协会统计，从1995年至2003年，参加互助保险的海洋作业渔民累计死亡(失踪)3480人、死亡率为2.18‰，伤残10752人、伤残率为4.8‰；参加互保的渔船全损703艘、全损率为1.1%，部分损失11669艘、部分损失率为13.9%。另据浙江省海洋与渔业局提供，浙江省人民政府根据历年数据下达给渔业系统的每年死亡（失踪）指标为430人，而浙江省最近三年渔民实际平均每年死亡435人，死亡率为2.01‰，与协会统计基本相同。以死亡率2.1‰、伤残率为4.8‰推算，全国187万海洋捕捞作业渔民每年死亡（失踪）4076人，伤残8976人；全国22万艘海洋机动渔船每年全损2420艘，部分损失30580艘（次），渔船直接经济损失超过10亿元，受海难事故影响渔业家庭近20万个，渔区人口近100万人。

　　我国海洋作业渔民的死亡率为2.18‰,即每十万人死亡218人,是世界渔业平均死亡率的3倍,是美国的9倍。与我国煤矿行业相比是其2倍，煤矿行业最近三年年均死亡6366人，以重点煤矿从业人员260万人、中小型煤矿从业人员估算350万人推算，煤矿从业人员死亡率仅为1.04‰。

　　（二）保险在渔业开展二十年的实践表明实行政策性渔业保险制度是必由之路。我国的渔业保险工作是在1983年渔业经济体制改革之后开始的。1983年12月，原农牧渔业部和中国人民保险公司联合发出《关于开展国内渔船保险工作的通知》，要求借助渔业管理部门的力量动员所有渔船参加商业保险。1987年5月和1991年9月，原农牧渔业部渔政渔港监督管理局和中国人民保险公司农村业务部先后在山东省青岛市和福建省福州市召开了两次全国渔船保险工作会议，以渔港监督机关代理渔船保险的模式全面推动渔船保险工作的开展。1989年是海洋机动渔船参加保险最多的一年，达2.6万余艘，占当时海洋机动渔船总数23.9万艘的10.9%。但在此后的十几年中，渔船保险不断萎缩，商业保险公司逐步退出渔船保险市场。主要原因是渔船保险赔付率过高，商业保险公司亏损严重，1984年至1994年十年间，中国人民保险公司共收取渔船保险费1.14亿元，赔付1.14亿元。目前，全国参加商业保险的海洋机动渔船仅数千艘，辽宁丹东市、大连市、山东荣成市、江苏南通市、浙江台州市、温州市、广西北海市等重点渔区的商业保险公司已基本退出的渔业保险市场，只承保船况较好、风险较小的大型渔船和渔业辅助船。

　　由于商业保险公司对渔船实行“保大不保小、保钢不保木、保远不保近”的政策，远远不能满足渔民的需要。在这种情况下，为建立渔区社会保障体系，巩固渔业经济体制改革成果，转移渔船船东的生产风险，保障渔业生产稳定发展，经民政部批准，我部于1994年7月6日组织成立了中国渔船船东互保协会。其性质是由全国范围的渔船船东自愿组成的实行相互保障、非营利性的社团组织，业务范围为:互助共济、业务培训、国际合作、咨询服务。协会自成立以来，在国家未出台开展渔业相互保险的法律法规，没有优势政策和财政补贴的情况下，探索创业、通过艰苦扎实的工作，在全国近二十个省（自治区、直辖市）的渔区组织船东渔民开展渔民人身平安相互保险和渔船相互保险，截止2003年底，累计入保渔民160万人（次），入保渔船6.7万艘（次）。协会十年来为补偿渔民生命财产安全损失、保障渔区社会安定团结做出了重要贡献：一是相互保险面不断扩大，协会化解风险，安定民心，稳定生产的作用越来越大。二是迅速、准确、及时、合理的理赔工作，为政府分忧，为渔民解难。三是相互保险责任范围扩大，互保费率降低，渔船船东的受益不断增加。四是积极参加涉外、涉台海事处理工作。

　　虽然协会的相互保险工作取得了一定成效，但由于还未施行政策性保险制度，为进一步开展工作带来困难：

　　一是对于相互保险组织国家立法滞后，农业保险相关立法迟缓，合作型互助保险组织缺少相应的法律法规进行规范和保护，经常遇到相关行政职能部门的质疑和船东渔民的误解；

　　二是协会的产权关系不明晰，责权利不统一，难以调动入会渔船船东、基层组织和协会管理者三方面的积极性；

　　三是缺少政府和民间的资金支持，化解大风险的能力很弱，协会蕴藏着偿付能力严重不足的隐患。

　　通过保险在渔业开展二十年的实践我们可以看到，商业保险不适合于风险极大的渔业行业，而仅由政府引导的渔船船东互助保险也困难重重，步履维艰，表明高风险的渔业行业只有走国家立法、政府引导、财政补贴、渔民参与的模式才能从根本上保障渔民群众的根本利益，也才能真正建立起符合社会主义市场经济要求的渔区社会保障体系。

　　二、渔业行业试行政策性渔业制度所具有的优势。

　　（一）渔业在农业行业内具备开展政策性保险制度的条件。渔业除了风险大、有保险需求的显著特点外，开展政策性保险制度还具有一些优势条件：

　　1、渔业相对种养业具有较发达的生产力和物质基础。上世纪八十年代初，渔船所有制结构发生了根本变化，由国家、集体所有制过渡为群众个体或合伙拥有，生产力水平得到了较大提高，渔民收入也有了较大幅度的增长。尤其是沿海地区的广大渔民收入增长较快，甚至超过了部分城镇居民。以2002年为例，全国渔民人均纯收入达到5778元，劳动力人均纯收入达到了10357元，沿海渔民的收入还将高于上述数字，远远高于同期农民收入。收入的增加激发了渔民投资置业的热情，也使渔民加大对安全生产的投入，拿出一部分钱为生命和财产损失购买保险并将此纳入生产成本。

　　2、渔民相对农民具有较强的保险理念。全国第一张渔船保单于1983年签于辽宁省丹东市，这意味着渔业保险具体而言即渔船保险的开始。虽然至1994年中国渔船船东互保协会成立之前，开展的并不理想，但商业保险公司和渔业部门的联合发动宣传，对广大渔民了解保险知识还是起到了一定的促进作用。在协会成立之后，渔业保险的宣传工作更是成为各级渔业行政部门和互保机构的一项重要工作，以实际案例为主的宣传工作做到了渔村、渔港、渔船，各式各样的宣传方式也应用到了渔区，渔民的保险意识有了显著加强，入保的人数和船数也在逐年增加。并且这种宣传已经坚持了近十年，连续不断，许多地区的渔民已将保险费用列入了生产成本，摆在了和柴油等生产资料同样重要的地位。再有，发生在渔区的一起起灾后理赔的生动事例也深深触动了当地渔民，协会十年来累计支付的2亿多元的经济补偿金也实实在在地发放到了渔民手中。以上这些都为在渔区大规模地开展渔业保险工作奠定了思想的基础。

　　3、在渔业实行政策性或强制性保险已成为国家有关职能管理部门和地方各级政府的共识。虽然目前国家并未出台全国性的鼓励和强制开展渔业保险的法律法规，但是国家职能管理部门和地方各级政府在开展渔船船东互保工作中已经形成了强烈共识，并在相应法规中作出了指导性和鼓励性的规定。2002年农业部、国家安全生产监督管理局联合下发的《关于加强渔业安全生产的紧急通知》（农渔发[2002]27号）中就明确要求：要认真贯彻实施《中华人民共和国安全生产法》，渔业船舶所有人必须履行为所有出海船员购买人身保险的义务。2003年12月22日，农业部印发《南沙渔业生产管理规定》，规定申请南沙渔用柴油补助和南沙渔业涉外损失补助的渔业船舶和所有人必须参加渔船全损附加南沙生产涉外责任保险和渔船船东雇主责任附加南沙渔业生产涉外责任险。《浙江省渔港渔业船舶管理条例》、《江苏省渔业管理条例》、《广东省渔业管理条例》、《辽宁省海洋渔业安全管理条例》和《青岛市海洋渔业安全生产管理办法》都明确规定：鼓励和支持开展渔船船东互保工作。

　　4、渔业系统具有自上而下的较完善的管理体系。渔业由于其行业的特殊性，拥有一支相对独立的渔业行政执法队伍。据2000年全国渔业行政执法队伍普查,现有渔业执法人员近3万人，在内部又划分为渔政、渔港监督和渔船检验三项具体职能，覆盖了渔业管理的各个层面。由于渔船具有较强的流动性和渔业资源的无排它性，渔业管理单靠一个省、市或县很难进行，因此管理的全国、海区、省、市、县的联动成为管理的一项重要形式和方法，逐渐形成了渔业行政执法队伍自上而下较完善的管理体系。这为加强渔船管理，尤其是渔船保险工作提供了有力的体制支持，任何一条渔船都会置于渔政这个大管理体系之下，能够做到全国统一管理、有力调控。中国渔船船东互保协会成立之初即是依靠于渔港监督机构内开展工作的，这种体制有力地促进了互保工作的迅速开展和事故处理，并且在处理跨省、市、区案件中显示了强大的可操作性。各地、各级渔港监督机构可随时联动，迅速查验、规范理赔。

　　（2）农业系统拥有“中国渔船船东互保协会”这个运作了十年的相互保险组织，以“农业保险、渔业先行”为主导开展政策性保险制度方便可行：

　　1．协会具备了一定的机构、人才、技术优势，并基本建立了一套覆盖承保、理赔和服务的全国体系，培养了一批熟悉渔业和精通保险金融业务的复合型人才；

　　2．协会现有的办公场所、技术管理人员队伍、储备金和每年近1亿元的现有市场资源可被利用；

　　3．险种、费率、条款和业务管理软件等技术性问题可在现有基础上较容易地得到进一步发展和创新。

　　4．渔船船东互助保险已被渔民船东广泛接受。

　　综上优势将节约成本、方便操作，迅速进入试点，很快见效。

　　三、国际上成功的政策性渔业保险经验可供我们有益借鉴。日本的渔船保险制度是日本渔业产业政策的重要组成部分，具体业务由日本渔船保险中央会和各级渔船保险组合负责。到1932年，渔船保险准备费用被纳入政府预算。1937年6月，颁布了《渔船保险法》，实施渔船互助保险，对于由渔民参加的渔船保险团体的保险事业，政府再进行保险。对于渔船保险团体政府非但不上税，还受到政府强有力的保护。1952年4月，制定了《渔船损害补偿法》，规定义务入保渔船的保险费由国家补助，比例高达30%—50%；政府的再保险事项费用由国家全额负担。1999年，经过修订施行了新的《渔船损害等补偿法》。

　　韩国的渔业保险由韩国水产业协同组合中央会共济保险部负责，韩国国会于1962年颁布《水协法》，该法排除了《保险业法》对渔船保险的适用权，渔船保险不受其制约，从而排除了商业保险公司在渔业系统的竞争，为韩国渔船保险制度实施提供了政策的保证。韩国政府海洋水产部长官颁布《水产业协同组合共济规则》，对开展渔船保险业务进行全面规范和强制推行，要求对于非盈利性的险种如“渔民保险”和“渔船保险”都采取义务加入制。这些法律法规确保全国范围机动渔船的全部入保。

　　美国及欧洲国家的渔船保险由渔船保险公司单独经营，渔业养殖与种植业一样，享受政府的保费补贴。

　　四、试行政策性渔业保险制度的建议方案。《中华人民共和国保险法》第八章第一百五十五条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。《中华人民共和国农业法》第六章第四十六条规定：国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。从中央1号文件精神和上述两部法律可以看出，中国渔船船东互保协会的运作机制完全符合中央精神和现行法律规定；其之所以发展缓慢、步履蹒跚，是因为缺乏具有针对性的法规和政策支持。

　　政策性渔业保险制度即是“国家立法保障、行政部门颁文规范、财政适度补贴、协会组织运作、渔民广泛参与”的渔业行业保险体系。因此，为以“中国渔船船东互保协会”为主体试行政策性渔业保险制度，特提出如下建议：

　　（一）明文规定渔业相互保险工作属于政策性农业保险，以确立开展政策性渔业保险工作的主体、体制和运作机制；

　　（二）鉴于渔业相互保险属于农业保险的范畴，请国家税务总局明文规定免征渔业相互保险营业税和所得税；

　　（三）为试行政策性渔业保险制度，请国家财政部给予渔船相互保险基本险（全损险）保费补贴，待条件成熟后再推广至其它险种：

　　（四）为有效化解渔业相互保险的巨大风险，请国家保险监督管理委员会以优惠政策科学合理安排渔船相互保险的再保险和巨灾保险。

　　（五）鉴于渔业安全生产的需要和保障渔民群众的合法权益，我部将商保监会申请国务院颁文强制施行“渔船船东雇主责任保险”，以确保渔船船东在生产事故后的民事损害赔偿责任能够得到切实履行。

　　在行业范围内作为产业政策一部分颁布强制保险规定在全国已有先例：如国家旅游局为了保障旅游者和旅行社的合法权益，促进旅游业的健康发展，于2001年4月25日经局长办公会议审议通过《旅行社投保旅行社责任保险规定》，以行业规范的形式规定：在中华人民共和国境内的旅行社，投保旅行社责任保险。主要责任是旅游者人身伤亡赔偿责任和因治疗支出的交通、医药费赔偿责任。又如2003年10月28日全国人大通过的《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条规定：国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。

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